在肉食品的生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，從生豬的飼養環(huán)節到最后端上餐桌，到底要經(jīng)過(guò)多少個(gè)部門(mén)的監管？
在今年全國"兩會(huì )"期間，有政協(xié)委員告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，至少有包括畜牧、商務(wù)、質(zhì)檢、工商、食藥、衛生等在內的多個(gè)部門(mén)參與監管。
可即便如此，類(lèi)似瘦肉精這樣的食品安全問(wèn)題仍不時(shí)出現。在追問(wèn)為何多個(gè)部門(mén)管不好一頭生豬的時(shí)候，人們往往會(huì )發(fā)現"爭權諉責現象突出"是背后最主要的原因之一。
10日，國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)馬凱在向全國人大作關(guān)于國務(wù)院機構改革和職能轉變方案的說(shuō)明時(shí)指出，目前國務(wù)院部門(mén)在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問(wèn)題，如職能越位、缺位問(wèn)題嚴重，不該管的管得過(guò)多，一些該管的又沒(méi)有管好，職責交叉等現象較多，行政效能不高等。
有鑒于此，在"兩會(huì )"期間，農工黨中央、民革中央、致工黨中央分別針對完善食品安全監管體制等問(wèn)題提出提案，力陳改革當前食品監管現狀的必要性。令人欣喜的是，在這次國務(wù)院機構改革中，"國家食品藥品監督管理總局"應聲而出，早前存在的分段管理正趨向實(shí)現無(wú)縫對接，食品安全監管體系行將走入"大一統".
滯后的監管體系
針對當前的食品監管，農工黨中央等三個(gè)黨派不約而同地在"兩會(huì )"期間"發(fā)聲".
《每日經(jīng)濟新聞》記者發(fā)現，幾份有著(zhù)"食品安全"這一共同主題詞的提案指出，"目前約有九成居民認為中國食品安全存在問(wèn)題，近七成居民對食品安全現狀感到?jīng)]有安全感".
在農工黨中央提交的 《關(guān)于進(jìn)一步完善食品安全監管體制的提案》中，特別提到食品安全問(wèn)題引發(fā)的社會(huì )、政治、經(jīng)濟和貿易問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，其原因在于"食品安全監管體制改革進(jìn)展緩慢，職能調整尚未到位，食品安全監管體制尚未完全理順".具體而言，存在省、市、縣上下部門(mén)職能不能完全對接，監管配套法規制度還不健全，職責界定尚未準確厘清等弊端。
已于4年前實(shí)施的 《食品安全法》規定由縣級以上衛生部門(mén)承擔食品安全綜合協(xié)調等職能，衛生部門(mén)原承擔的餐飲消費環(huán)節行政許可和日常監管工作移交食品藥品監管部門(mén)。前述提案指出，目前國家和省級均已完成相應機構改革，但在市、縣兩級機構改革進(jìn)展緩慢，部分市、縣衛生、食品藥品監管部門(mén)尚未進(jìn)行職能調整和移交。這在一定程度上影響了 《食品安全法》的貫徹實(shí)施和監管責任的正確、全面履行。
民革中央也在提案中表示，導致食品問(wèn)題頻發(fā)的原因在于食品監管體系有待進(jìn)一步健全，以分段監管為主、品種監管為輔的體系存在監管職能不清、責任不明等問(wèn)題。以質(zhì)量檢測為例，一個(gè)產(chǎn)品多部門(mén)重復檢測、無(wú)效檢測的現象普遍存在。例如瘦肉精，各部門(mén)都在本監管環(huán)節進(jìn)行重復檢測，浪費了有限的財政資金。與此同時(shí)，"各環(huán)節銜接不緊，力量分散，尤其是一些難以監管的地帶，比如小餐飲、小作坊等等，責任難以界定，容易形成職能交叉和監管空白。"
而在另一方面，我國食品標準體系不完善、缺乏統一性和可操作性。食品安全標準是食品安全監管執法的基礎，食品安全標準 "不標準"一直是我國食品安全監管的軟肋。據了解，《食品安全法》出臺前，幾乎每個(gè)監管部門(mén)都有權制訂國家或是行業(yè)標準，沒(méi)有真正做到行家立法，導致標準制訂泛濫，甚至還有標準打架的現象。以黃花菜為例，根據衛生部門(mén)的標準，它不屬于干菜，不得有二氧化硫殘留。而根據質(zhì)檢、農業(yè)部門(mén)的規定，黃花菜屬于干菜，且明確了其二氧化硫殘留標準。
呼喚一體化管理
再以肉食品為例，生豬喂養時(shí)由農業(yè)部監管，屠宰時(shí)由商務(wù)部管理，屠宰之后要蓋上各種檢驗檢疫部門(mén)的章，進(jìn)入市場(chǎng)則由工商部門(mén)監管；如果加工成豬肉產(chǎn)品還要經(jīng)過(guò)質(zhì)檢部門(mén)，最終進(jìn)入飯館、餐廳，則由食品藥品監管局負責；如果涉及出口，還要經(jīng)過(guò)海關(guān)的監督管理等。
對此，全國政協(xié)委員沈雯認為，"分段管理、綜合治理"的方式已不適應目前食品安全的需要，食品安全監管部門(mén)應作"減法",提高效率，應該找準食品安全監督的切入點(diǎn)。
而農業(yè)部副部長(cháng)牛盾在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)也表示，"食品安全監管必須要實(shí)現一體化管理，也就是說(shuō)各部門(mén)、各行業(yè)之間的工作要無(wú)縫對接。"
農工黨中央在提案中指出，目前從總體來(lái)看，除初級農產(chǎn)品外，食品安全由一個(gè)部門(mén)來(lái)監管是比較合理的改革方向，并建議"逐步確立一個(gè)或者兩個(gè)監管部門(mén)，總體負責食品安全的全程監管，整合分散在各部門(mén)的食品安全監管力量，變多頭管理為集中監管，強化監管責任".
目前，這樣的建議有了回音。3月10日公布的國務(wù)院機構改革方案中，擬組建的國家食品藥品監督管理總局 "將推進(jìn)有關(guān)機構和職責整合，對食品藥品統一監督管理".具體來(lái)說(shuō)，對生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節的食品安全和藥品安全、有效性實(shí)施統一管理，將工商行政管理等相應的食品安全監督管理隊伍劃轉到食品藥品監管部門(mén)。
為了做好食品安全監督管理的銜接，未來(lái)農業(yè)部將負責農產(chǎn)品質(zhì)量安全監督管理，將商務(wù)部的生豬定點(diǎn)屠宰管理職責劃入農業(yè)部等。
這一新的格局也成為當天下午政協(xié)委員們熱議的焦點(diǎn)。"建立一個(gè)更為強大的監管總局，從食品的生產(chǎn)、流通、使用的連貫鏈條上進(jìn)行監管，就是希望百姓吃得放心。"
食品監管組合拳
有了一個(gè)好的制度環(huán)境后，保證食品安全還需多處著(zhù)力。
農工黨中央建議，各地要盡快建立縣級以上政府食品安全綜合協(xié)調機制，并設立辦事機構，促進(jìn)各部門(mén)、各環(huán)節監管措施有效銜接、堵塞監管漏洞、增強食品安全工作系統性。同時(shí)，"要積極推進(jìn)食品安全相關(guān)國家標準、地方標準的修訂，將現有食品衛生、質(zhì)量、農產(chǎn)品、行業(yè)標準清理整合為食品安全國家標準".
民革中央希望以 "提高行業(yè)集中度"來(lái)解決監管的有效性，"主要發(fā)達國家的食品工業(yè)發(fā)展歷程基本都經(jīng)歷了通過(guò)兼并收購實(shí)現行業(yè)從分散到集中的過(guò)程".譬如，美國豬肉屠宰加工業(yè)在上世紀80年代末進(jìn)入加速整合期，行業(yè)集中度大幅提高，前4家肉類(lèi)加工企業(yè)總體市場(chǎng)份額從1989年的34%上升到2009年的68.8%.
民革中央建議，"國家應鼓勵支持優(yōu)質(zhì)食品類(lèi)上市公司及龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈橫向整合，通過(guò)市場(chǎng)化手段實(shí)現企業(yè)兼并重組，組建大型企業(yè)集團。"另外，可以充分發(fā)揮資本市場(chǎng)作用，推動(dòng)龍頭企業(yè)首次公開(kāi)發(fā)行股票 （IPO）及資產(chǎn)重組整體上市，實(shí)現龍頭企業(yè)跨越式發(fā)展。
致公黨中央則建議，要提高行政監管者的專(zhuān)業(yè)化水平。監管部門(mén)專(zhuān)業(yè)化人才匱乏，已經(jīng)成為阻礙我國食品安全監管工作的一大瓶頸。在目前的行政體制下，行政監管人員專(zhuān)業(yè)化水平不高，很多監管工作需要借助社會(huì )專(zhuān)業(yè)技術(shù)資源來(lái)完成，既增加了行政監管成本，又影響了行政監管的公信力。因此，"應當加強培訓，加強人才引進(jìn)，加強干部管理，使食品安全監管工作人員具有與其職責相當的素質(zhì)".
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